Kewajiban Badan Usaha Milik Negara terhadap HAM yang Muncul dalam Hukum dan Kebijakan Nasional serta Internasional

Oleh Jusman Hi Umar
Ketua Harian FSP BUMN BERSATU

Perhatikanlah mobil antik yang tampak pada saat di bengkel di atas. Mobil itu teronggok berkarat di sebuah bengkel; meski masih indah, kini ia tak lagi bisa dikendarai ke mana pundan senantiasa menanti perbaikan. Seseorang memang bisa memperbaiki mobil itu,dan mungkin saja mengendarainya. Namun, mobil itu tetaplah usang, tidak lagi selarasdengan jalan raya modern maupun tujuan berkendara masa kini, serta kian kehilanganrelevansinya dalam kehidupan sehari-hari. Ia memang membangkitkan nostalgia yang menyenangkan—cocok untuk dipajang di museum atau sekadar jalan-jalan santai di hari Minggu—namun sama sekali tidak memadai untuk tuntutan kehidupan modern. Artikel ini menjadikan mobil tersebut sebagai titik tolak pembahasannya. “Tindakan berdaulat di ranah pinggiran hukum”— tulisan ini yang melatarbelakangi penulisan artikel ini—mungkin paling nyata tercermin dalam kegiatan komersial negara.

Wujudnya yang paling utuh muncul ketika negara—sebagai entitas korporasi politikyang fundamental—merekonstitusi sebagian dirinya menjadi entitas korporasi ekonomi,guna menjalankan kegiatan di pasar nasional maupun transnasional. Namun Seperti mobil antik dalam gambar di atas, hukum konvensional yang mengatur kegiatan komersial negara—terutama yang dijalankan melalui badan usaha milik negara (BUMN)—tidak hanya mengingatkan kita pada mobil tua tersebut, tetapi juga pada kesia-siaan upaya menghidupkan kembali model kegiatan ekonomi yang sebenarnya tidak memiliki landasan yang kokoh sejak awal abad ini. Kesia-siaan ini paling nyata terlihat dalam perdebatan terkini mengenai keterlibatan negara dan BUMN dalam menangani dampak hak asasi manusia yang timbul dari kegiatan ekonomi mereka. Para elit global mungkin perlu mempertimbangkan kembali nilai dari upaya tersebut dikaitkan dengan tujuan penggunaannya. Artikel ini mengembangkan tesis tersebut dalam konteks upaya terkini di tingkat hukum internasional untuk menghidupkan kembali “mesin tua” itu, serta menguraikan garis besar pendekatan baru—sebuah mesin regulasi baru untuk era yang baru pula. Bagian pendahuluan ini menyajikan konteks bagi argumen yang akan disampaikan selanjutnya. Tulisan ini memaparkan karakteristik BUMN yang terus berkembang di tengah arus globalisasi serta kegagalan berbagai rezim tata kelola dalam mengatur norma perilaku bagi perusahaan-perusahaan tersebut.

Pelaksanaan kegiatan ekonomi melalui BUMN menempati ruang pertemuan antara kewajiban publik dan kewajiban privat—yaitu titik di mana kewajiban hukum negara berpadu dengan tanggung jawab tata kelola organisasi swasta. BUMN tidak dapat dengan mudah dikategorikan ke dalam pembagian kewajiban klasik—sebagaimana tercermin dalam teori politik dan hukum—yang memisahkan entitas publik dan privat, ataupun ke dalam hubungan masing-masing entitas tersebut dengan hukum. Negara memiliki kewajiban yang dijalankan melalui hukum, sedangkan perusahaan memiliki tanggung jawab yang melekat pada tata kelolanya. Pembagian mendasar ini menjadi bagian dari upaya internasional saat ini untuk melembagakan norma-norma terkait hak asasi manusia yang mengikat negara dan perusahaan, terutama melalui UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP). Tantangan dalam mematuhi norma-norma yang terus berkembang menjadi semakin berat ketika negara memproyeksikan otoritasnya melalui perusahaan komersial—yakni saat tatanan tata kelola sosial (dan ekonomi) perusahaan bercampur baur dengan tatanan politik dan hukum negara.

BUMN telah mengalami perubahan luar biasa, baik dari segi operasional maupun landasan ideologisnya, sejak tahun 1945. Wajah kontemporer BUMN juga mencerminkan adanya perbedaan yang signifikan dalam karakteristik dan pola operasionalnya. Di tengah arus globalisasi, konsensus mengenai peran dan operasional Badan Usaha Milik Negara (BUMN)—serupa dengan halnya pada lembaga pengelola dana kekayaan negara atau sovereign wealth funds (SWF)—telah bergeser ke arah model komersial dan swasta. Kendati terjadi perubahan tersebut, BUMN tetap menjadi elemen penting dalam kebijakan makroekonomi nasional sekaligus sarana bagi negara untuk menjalankan kebijakan makroekonomi secara langsung melalui instrumen-instrumen pemerintah.

BUMN terus menjalankan fungsi publik yang cukup penting.’ Pentingnya BUMN sebagian merupakan hasil dari fleksibilitas konsep BUMN itu sendiri, yang menjadikannya instrumen yang bermanfaat bagi negara. Fleksibilitas tersebut juga memungkinkan BUMN menjadi faktor yang semakin penting dalam aktivitas ekonomi global, yang membentuk pola dan pendekatannya dengan mengacu pada kebijakan dan politik nasional negara pemiliknya.

Namun, pemanfaatannya oleh negara juga menuai kritik karena dianggap menghambat terbentuknya pasar internal dan global yang tangguh; hal ini sebagian disebabkan oleh inefisiensi BUMN, dan sebagian lagi karena pasar yang terbuka dan tangguh merupakan landasan bagi aktivitas ekonomi, baik di dalam maupun di luar wilayah negara.’ Persoalan ini berakar pada hubungan antara negara dan badan usaha ekonominya. Di satu sisi, negara mengatur seluruh badan usaha ekonomi—termasuk BUMN (sejauh BUMN tersebut diperlakukan sama seperti entitas lain yang memiliki struktur serupa). Di sisi lain, negara yang menjalankan fungsi pengaturan juga merupakan pemilik entitas yang diatur tersebut; dalam hal ini, negara dapat mendistorsi pasar dengan menggunakan wewenang regulasinya untuk menguntungkan entitas miliknya sendiri dibandingkan entitas lain. Kondisi ini menciptakan ketimpangan kekuatan pasar yang dapat menguji efektivitas struktur regulasi berbasis pasar yang muncul seiring globalisasi dan tatanan yang kerap disebut sebagai tatanan neoliberal. Ketimpangan tersebut melampaui masalah umum terkait subsidi negara—mulai dari kecenderungan negara untuk memihak BUMN dalam pasar (yang memicu semacam korupsi sistemik dalam sistem berbasis pasar) hingga masalah intervensi terhadap kedaulatan ketika BUMN berperan sebagai perusahaan puncak dalam rantai produksi global.

Status hukum BUMN bervariasi, mulai dari bagian integral pemerintah hingga perusahaan saham di mana negara bertindak sebagai pemegang saham biasa. Namun, tujuan keberadaannya—yakni pembangunan nasional dan proyeksi kekuatan ekonomi di luar negeri—tetap konsisten, meskipun terdapat perbedaan yang cukup nyata dalam hal penekanan dan penerapannya di antara negara-negara yang memilih untuk memanfaatkannya. Variasi regional tersebut sangat berakar pada konteks dan didorong oleh faktor sejarah.

Sebaliknya, negara-negara berkembang seperti Indonesia memandang BUMN sebagai instrument pembangunan internal, biasanya untuk pengendalian dan pemanfaatan sumber daya nasional. Meskipun terdapat tekanan kuat untuk melakukan privatisasi BUMN pada akhir abad ke-20, BUMN di negara berkembang kini kembali dipandang berfungsi sebagai mekanisme bagi perencanaan negara dan kebijakan makroekonomi. Bahkan, di negara-negara berkembang, arah baru dalam aktivitas ekonomi antarnegara kini dapat ditempuh melalui investasi BUMN. Sebagai contoh, di Peru, tambang Las Bambas diakuisisi pada tahun 2014 oleh sebuah konsorsium BUMN Tiongkok.

Khususnya pada sektor ekstraktif yang melibatkan BUMN milik negara berkembang, peran negara sangat bervariasi, namun dapat mencakup pemungutan pajak, pemberian hak operasi, pemantauan dan pengelolaan kadaster, penetapan aturan kinerja, penjaminan kepatuhan perusahaan terhadap undang-undang, peraturan, dan Di tengah perubahan karakter dan penggunaan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) serta penyesuaiannya terhadap potensi dan risiko aktivitas global, masyarakat internasional juga berupaya mengembangkan mekanisme yang semakin kuat untuk mengelola karakter aktivitas tersebut—khususnya terkait hak asasi manusia, keberlanjutan, dan kepatuhan terhadap berbagai instrumen internasional yang bertujuan membangun norma konsensus global mengenai perilaku ekonomi.

Upaya untuk menciptakan struktur hukum yang lebih efektif guna mengintegrasikan kewajiban hak asasi manusia ke dalam BUMN belakangan ini berfokus pada perjanjian perdagangan. Namun, hingga saat ini, upaya-upaya tersebut hanya menghasilkan sedikit perubahan yang substansial. Salah satu sasaran utamanya adalah pembahasan mengenai penyusunan dan penerapan perjanjian perdagangan bilateral. Upaya serupa juga telah dilakukan terkait perjanjian multilateral. Kendala yang muncul umumnya berkisar pada isu perlakuan yang setara, ruang lingkup dan penerapan kewajiban, serta pelibatan BUMN (dan terkadang dana kekayaan negara atau *Sovereign Wealth Funds*/SWF) sebagai investor dalam pengaturan tersebut.

Di luar upaya terkait perdagangan itu, sebagian besar proyek lainnya diarahkan pada pembentukan hukum formal dan pengembangan prinsip-prinsip normatif yang bersifat “lunak” (*soft law*). Di antara berbagai kerangka kerja internasional yang ada, yang paling berpengaruh adalah kerangka kerja yang dikembangkan untuk mengatur perilaku terkait dampak hak asasi manusia dari aktivitas ekonomi. Hal ini berbeda dengan upaya-upaya terdahulu yang secara umum bertujuan melegalkan tanggung jawab sosial perusahaan (*Corporate Social Responsibility*/CSR); kerangka kerja CSR cenderung berbasis negara serta berfokus pada struktur tata kelola perusahaan dan kewajiban institusional terhadap masyarakat. Perdebatan mengenai hal ini menyentuh isu prioritas antara model operasi perusahaan yang mengutamakan kepentingan pemegang saham (*shareholder*) versus pemangku kepentingan (*stakeholder*), dan umumnya tercermin dalam hukum nasional melalui pengaturan filantropi perusahaan.

Sebaliknya, perdebatan memiliki karakter yang sangat berbeda ketika kewajiban aktivitas ekonomi ditinjau dalam kerangka kerja internasional. Dalam konteks ini, fokus utamanya adalah pengembangan struktur normatif bagi hak asasi manusia. Pendekatan ini sebagian bersifat struktural, mengingat tata kelola global cenderung dibangun di atas pilar-pilar demokrasi, penghormatan terhadap hak asasi manusia, dan pembangunan ekonomi. Kerangka kerja internasional ini berpusat pada beberapa instrumen utama, yang dua di antaranya memiliki pengaruh sangat besar. Yang pertama adalah UNGP, yang telah diperkenalkan sebelumnya, dan disetujui secara bulat oleh Dewan Hak Asasi Manusia PBB pada tahun 2011. Yang lainnya adalah Pedoman OECD untuk Perusahaan Multinasional (Pedoman MNE). Pedoman MNE ini telah ada dalam berbagai bentuk sejak tahun 1970-an dan merupakan rekomendasi yang ditujukan oleh pemerintah kepada perusahaan multinasional yang beroperasi di atau dari negara-negara yang mematuhi pedoman tersebut. Tujuannya adalah menyediakan kerangka kerja *soft law* (norma tidak mengikat secara hukum) “bagi perilaku bisnis yang bertanggung jawab dalam konteks global yang selaras dengan hukum yang berlaku serta standar yang diakui secara internasional.”
UNGP disusun dalam tiga “Pilar”: Pilar Pertama adalah kewajiban negara untuk melindungi hak asasi manusia, Pilar Kedua adalah tanggung jawab perusahaan untuk menghormati hak asasi manusia, dan Pilar Ketiga adalah mekanisme pemulihan yang harus dibentuk untuk melaksanakan kewajiban negara dan tanggung jawab perusahaan tersebut.

BUMN memiliki posisi ganda dalam kerangka UNGP. Di satu sisi, BUMN merupakan instrumen negara sehingga berpotensi tunduk pada kewajiban negara untuk melakukan perlindungan. Di sisi lain, BUMN juga beroperasi sebagai entitas bisnis komersial sehingga tunduk pada ketentuan yang sifatnya kurang mengikat secara hukum kontrak, serta persetujuan keputusan penting dari perusahaan mitra.
Bagi negara berkembang, BUMN merupakan warisan dari kebijakan pascakolonial yang didorong oleh ideologi para pemimpin generasi pertama mereka, serta kebijakan yang sempat populer kala itu—yang berupaya meyakinkan negara berkembang bahwa masa depan terletak pada kebijakan substitusi impor dan pembangunan ekonomi yang akan mewujudkan negara mandiri. Globalisasi telah secara signifikan melunakkan ideologi-ideologi tersebut dan, dalam prosesnya, juga mengurangi semangat negara berkembang dalam membangun dan mendayagunakan BUMN. Namun, terutama di negara-negara yang kaya sumber daya, BUMN tetap menjadi bagian penting dari manajemen makroekonomi dan produksi. BUMN juga berperan penting sebagai penstabil pasar tenaga kerja dan, dengan demikian, secara tidak langsung menjaga stabilitas politik. Upaya-upaya ini semakin sering dikaitkan dengan strategi stabilisasi yang didorong oleh lembaga keuangan internasional (IFI) sertadihubungkan dengan dana kekayaan negara (SWF) atau Danantara sebagai landasan upaya pembangunan, termasuk dalam hal pembiayaan pembangunan.

Hal yang juga signifikan adalah pemanfaatan BUMN (dan SWF seperti Danantara ) sebagai sarana untuk mengurangi korupsi di negara yang mengalami korupsi sistemik. Pembentukan perusahaan otonom yang dikelola atau dimintai pertanggungjawaban melalui mekanisme di luar kendali pejabat negara terkadang dapat berfungsi untuk melindungi sumber daya tersebut. Namun, masalah produktivitas dan kelayakan ekonomi terus melemahkan perusahaan-perusahaan ini, bahkan ketika mereka terus dipandang sebagai hal yang penting bagi negara-negara berkembang.

Tanggung jawab hak asasi manusia (HAM) bagi perusahaan telah semakin mapan; demikian pula tanggung jawab HAM bagi negara—bagaimanapun hal itu dirumuskan—juga telah mapan. Namun, tanggung jawab dan kewajiban ini, meskipun saling bersinggungan, tidak merujuk pada tindakan yang sama ataupun menghasilkan konsekuensi yang serupa. Pada titik pertemuan antara kewajiban negara dan tanggung jawab perusahaan, standar untuk meminta pertanggungjawaban baik negara maupun perusahaan menjadi lebih kompleks.
Tanggung jawab BUMN atas perilaku mereka sendiri yang terkait dengan HAM. Hal ini menyajikan sepuluh tantangan dan rekomendasi untuk pengembangan lebih lanjut. Rekomendasi dan tantangan tersebut mengisyaratkan bahwa isu-isu mengenai status badan hukum perusahaan, imunitas berdaulat, pemisahan aset, serta obsesi terhadap kompartementalisasi—yang menjadi ciri pendekatan tertentu dalam regulasi ekonomi dan keuangan global—dapat menghambat upaya pengintegrasian HAM ke dalam operasional negara selaku pemilik dan BUMN selaku perusahaan publik.

Baik standar HAM internasional maupun BUMN telah mengalami perkembangan. Namun, standar hukum dan premis yang melingkupi perkembangan tersebut tertinggal jauh di belakang. BUMN bukan sekadar perusahaan, melainkan juga komponen kunci dalam perencanaan makroekonomi nasional. BUMN merupakan objek pembangunan dan bantuan negara, namun sekaligus berfungsi sebagai saluran bagi keduanya. Negara memegang berbagai peran dalam operasional BUMN—sebagai pemilik, regulator, penyandang dana, serta koordinator dengan sektor produktif publik dan swasta lainnya. Hubungan yang tercipta darinya menghasilkan dampak yang jauh melampaui kapasitas kerangka regulasi untuk memahaminya, apalagi mengelolanya secara positif. Kegagalan ini paling nyata terlihat dalam konteks kewajiban HAM negara dan BUMN; di mana tanggung jawab sosial BUMN terhadap negara dan tujuan-tujuan negara dapat berbenturan dengan kewajiban normatif perusahaan (serta pemilik negara dan penyandang dana milik negara) untuk melindungi atau menghormati HAM sesuai dengan norma-norma internasional. Berfokus pada dampak aktivitas ekonomi—alih-alih pada karakter hukum pelaku ekonomi tersebut—dapat menjadi langkah awal menuju integrasi yang lebih baik antara standar HAM internasional dengan operasional negara beserta instrumen ekonomi dan keuangannya. (Pen)